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2003년 룰라 정부 출범 시 브라질 경제는 1990년대 신자유주의 경제정책의 후유증에서 벗어나 막 안정을 찾아가고 있었다. 그러나 성장동력의 부재로 브라질 경제는 저성장세를 벗어나지 못하고 있었다. 이러한 상황에서 룰라 정부는 그간 실종된 국가주도의 경제정책 부활을 통해 경제성장의 동력을 마련하는 것이 급선무 중의 하나였다. 이러한 배경 아래 탄생한 것이 룰라 정부의 첫 산업정책인 산업기술무역정책(Politica Industrial, Tecnologica e de Comercio Exterior, 이하 PITCE)이다. PITCE는 2003년 말 마련되었으나 2004년 3월에서야 공식적인 모습을 드러냈다. PITCE는 산업정책의 전통이 강한 브라질에서 거의 20년 만에 새롭게 탄생했다는 점에서 주목을 받았다. 그러나 그 관심에 비해 PITCE는 아직 여러 면에서 미완의 산업정책이었다(Machado 2022, 297-302). PITCE는 4개의 산업분야 육성에 초점을 맞추기는 했지만, 산업정책이 지향하는 목표는 광범위했다. PITCE는 경제의 효율성 제고와 기술개발 및 확산을 주요 목표로 설정하고, 이를 위한 구체적인 4가지 목표를 제시했다. 먼저 고부가가치화 및 이미지 제고를 통한 브라질 제품의 세계시장 점유율 확대다. 둘째, 생명공학, 소프트웨어, 전자 및 광전자공학, 신소재, 나노기술, 재생에너지, 바이오 연료 등 미래기술산업 분야에서 브라질 기업의 혁신능력 촉진이다. 셋째, 지역 경제의 중추를 이루고 있는 중소기업 육성을 통한 지역의 균형발전이다. 마지막으로 브라질의 소비시장과 수출시장에서 동시에 통용되는 제품개발을 통한 대중소비 육성이다(IEDI 2004, 7-10). PITCE는 과거의 산업정책이 수입대체에 초점을 맞춘 데 반해 국내 제조업 경쟁력 강화를 토대로 수출 확대를 지향하고 있다는 점에서 차별성을 갖는다. 그럼에도 불구하고 국내 생산을 강조하는 대중소비재 육성책은 여전히 수입대체의 전통을 잇고 있다는 인상이다.

2008년 5월에는 룰라 정부의 두 번째 산업정책인 생산개발정책(Politica de Desenvolvimento Produtivo, 이하 PDP)이 발표되었다. 룰라 1기 정부의 산업정책인 PITCE를 계승한다는 점에서 제2의 PITCE로 불리기도 했으나, PDP는 탄생 배경이나 내용 면에서 상당한 차이를 보였다. 먼저 브라질을 둘러싼 대내외적 경제 상황이 크게 바뀌었다. 2003년 룰라 정부 출범 이후 브라질 경제는 물가안정, 재정 건전성 강화 등 시장친화적 경제정책 추진에 힘입어 경제적 안정을 달성했다. 이 같은 경제적 안정에다 중국, 인도 등 신흥국의 부상에 기댄 자원 붐 덕분에 브라질 경제는 본격적인 성장 사이클에 진입했다. 2004~2007년 기간 브라질 경제의 성장은 연평균 4.5%에 달했다. 이러한 배경 속에서 PDP의 주요 목표는 본격적인 성장 궤도에 오른 브라질 경제의 지속적 성장 확대였다. 이를 위해 △생산적 투자 장려와 확대, △경제 성장률 제고, △지속 가능한 성장기반 구축이라는 세 가지 목표가 제시되었다. 또한, PDP는 구체적인 수치 목표로 △투자율(GDP 대비), △민간부문 R&D 투자(GDP 대비), △세계 수출시장 점유율, △수출 중소기업 수 등 네 가지를 제시했다(IEDI 2008, 4-7). PDP는 산업정책의 추진 체계와 내용 면에서 온전한 모습을 갖추고 있어 룰라 정부의 실질적인 첫 산업정책이라는 평가를 받기도 했다(Machado 2022, 303).

정부를 계승한 호세프(Dilma Rousseff) 정부는 2011년 8월 2일 일명 “더 큰 브라질계획(Plano Brasil Maior, 이하 PBM)”이라 불리는 신산업정책을 발표했다. 호세프 정부가 룰라 정부의 경제정책을 계승하고 있어 PBM은 과거 두 번의 산업정책과 많은 면에서 유사점을 지닌다. 그러나 이 같은 공통점에도 불구하고 호세프 정부가 직면한 경제환경은 사뭇 달랐다. 먼저 대외적으로는 2008~2009년 발생한 전대미문의 선진국발 경제위기 여파로 세계 경제의 불확실성이 극에 달하는 상황이었다. 이러한 상황을 타개하기 위해 각국은 환율전쟁과 보호무역 정책으로 맞섰다. 대내적으로는 지속적인 헤알화 고평가에 따른 수출 경쟁력 약화로 탈산업화에 대한 우려가 팽배했다. PBM은 이 같은 대내외적 경제환경 악화에 대처하고 브라질 경제의 탈산업화를 방지하기 위해 네 가지 전략적 목표를 제시하였다. 첫째, 혁신과 투자 확대를 통해 경쟁력을 강화하고, 지속적인 경제성장을 달성하며 삶의 질을 개선하는 지속 가능한 발전이다. 둘째, 수출 다각화 및 브라질 기업의 국제화 장려, 국산 기술 및 제품 사용 확대 정책 등을 통한 수출시장 확장이다. 셋째, 지식집약 산업 장려, 중소기업 육성, 청정생산 확대 등을 통한 생산 및 기술의 가치사슬 강화다. 마지막으로, 고정투자 확대, 기업의 R&D 지출 증대, 인적자원 육성정책 등을 통한 국가발전 역량 강화다(권기수 외 2011, 102-103; IEDI 2011, 13). PBM은 국내외적 경제 상황의 절박성을 반영해 국내 제조업의 경쟁력 강화를 통한 수출 확대를 목표로 하는 동시에, 중국 등 저가 수입산으로부터 국내산업을 보호하기 위한 방어적 성격도 강했다(二宮 康史 2015, 20).

<그림 1> 
브라질과 전 세계 제조업의 비중 추이 비교(GDP대비 비중, %)

출처: IEDI(2019, 45)

<그림 2> 
브라질 경제의 일차산품화 추이(GDP대비 비중, %)

출처: OECD

<그림 3> 
전 세계 시장에서 분야/기술수준별 브라질의 수출 점유율 추이(%)

출처: IBGE

<그림 4> 
브라질의 GDP 증가율과 제조업 비중 추이(GDP대비, %)

출처: IPEADATA

8년 만에 재집권한 노동자당(PT) 정부는 그동안 중단되었던 정책들을 신속히 복구했으며, 그중 대표적인 것이 산업정책이다. 2023년 출범한 룰라 정부가 직면한 대내외 경제환경은 노동자당(PT)이 마지막으로 산업정책을 추진했던 2010년대 초와 크게 달라졌다. 대외적으로는 미·중 전략 경쟁의 장기화, 팬데믹 충격, 글로벌 경제의 분절화 등 새로운 경제환경 속에서 선진국들이 자국의 이익을 위해 산업정책을 적극 추진하고 있다. 대내적으로는 자원 산업 외에 새로운 성장산업을 발굴하지 못한 결과, 브라질 경제는 저성장의 늪에서 벗어나지 못하고 있으며, 이로 인해 국민들의 불만이 커지고 있다.

룰라 3기 정부는 브라질 경제의 지속적인 저성장 원인을 탈산업화에서 찾고 있다. 1980년대 이후 탈산업화가 가속화되면서, 생산구조가 일차산업에 집중되고, 산업 간 연계가 약화되었다고 진단한다. 또한, 브라질의 수출품은 기술적 복잡성이 낮아 수출을 통한 이익이 제한적이라는 평가다. 실제로 브라질 경제에서 제조업이 차지하는 비중(GDP대비)은 2000년 15.3%에서 2022년 12.9%로 하락했다. 그에 반해 일차산업(농목축업+채굴산업)의 비중은 같은 기간 6.9%에서 13.3%로 증가했다. 특히 2000년대 들어 농목축산품과 채굴산품의 수출 비중이 크게 증가했다. 그에 반해 중고위기술 및 고위기술 공산품의 수출 비중은 정체 내지 감소했다.

이러한 문제를 해결하기 위해 룰라 3기 정부의 신산업정책(NIB)은 기술 발전을 촉진하여 생산성과 경쟁력을 높이고, 이를 통해 양질의 일자리를 창출하는 것을 목표로 한다. 또한, 브라질의 경쟁 우위를 극대화하고 국제무역에서 브라질의 위상을 재정립하는 것을 주요 목표로 설정하고 있다.

앞서 산업정책의 정의에서 살펴보았듯이 산업정책은 정부가 특정 산업이나 경제 부문을 전략적으로 발전시키려는 노력의 일환이다. 이에 따라 산업정책의 지원 분야는 선택과 집중의 원칙에 따라 선별된다. 그러나 브라질 노동자당(PT)의 산업정책은 PITCE를 제외하고 이 같은 원칙이 무시되어 왔다.

브라질 노동자당(PT)의 첫 산업정책인 PITCE에서 룰라 정부는 경제의 효율성 제고와 기술개발 및 확산을 산업정책의 목표로 내세웠지만 중점육성산업은 반도체, 소프트웨어, 자본재, 의약품 4개 산업으로 제한했다. 4대 중점육성산업은 △지속 가능한 성장 가능성, △R&D 부문에서 외국인 투자가 활발한 산업, △신규 사업 창출 가능성, △혁신과의 직접적인 연관성, △생산 집적 촉진 가능성, △역동적인 비교우위 발전 잠재력, △무역적자가 큰 산업 등을 기준으로 선정되었다. 여기에다 추가로 미래중점육성산업으로 생명공학, 나노기술 및 바이오매스(Biomass) 등 3개 산업을 선정했다(IEDI 2004, 7-12).

룰라 정부의 두 번째 산업정책인 PDP에서는 다양한 산업계의 이해와 로비를 반영해 지원 산업이 대폭 늘었다. 지원 산업 수는 산업정책 발표 당시 24개에서 추후 28개로 확대되었다. 28개 산업은 각 산업의 경쟁력, 전략적 중요성 등을 고려해 크게 선도우위 산업, 경쟁력강화 산업, 전략산업 3개 산업군으로 구분해 지원이 이루어졌다(Cano 2010, 12-13).

호세프 정부의 산업정책인 PBM에서도 PDP에서와 마찬가지로 다양한 산업계의 요구를 반영해 광범위한 분야에 걸쳐 지원이 이루어졌다.‘혁신을 통한 경쟁, 경쟁을 통한 성장’을 모토로 내세운 PBM은 지원 범위가 산업 활동에 국한되지 않고 대외무역 및 서비스 부문으로까지 확대되었다(De Toni 2012, 21). 앞선 정책들과 비교할 때 PBM의 차별적 요소 중 하나는 에너지 부문과 자연지식경제(economia do conhecimento natural)의 중요성이 강조되었다는 점이다. 여기서 석유와 가스 등 에너지 산업이 중시된 이유는 브라질 경제에서 에너지 수요 증가와 암염하층(pré-sal) 심해유전 개발의 필요성 때문이었다(Stein & Herrlein Júnior 2016, 279). PBM에서 처음 소개된 자연지식경제는 영국의 연구소인 DEMOS(2008)에서 처음 사용한 용어로 천연자원(natural resources)을 활용한 과학기술 분야에서 높은 경쟁력을 가진 브라질 경제를‘Natural Knowledge Economy’라고 불렀다. 당시 보고서에서 DEMOS는 브라질을 20세기 들어 천연자원 경제에서 지식경제로 성공적으로 발전하고 있는 대표적인 국가로 평가했다.²⁾ 이 개념을 활용해 석유, 철광석, 대두 등 천연자원산업에서 고부가가치 산업화를 도모하겠다는 전략이다.

룰라 3기 정부의 산업정책은 6개의 임무(mission)를 제시하고 있어 선택과 집중의 원칙이 적용된 듯 보인다. 그러나 세부적으로 살펴보면 실제 지원 분야는 21개 산업에 이른다. 이번 산업정책의 주요 특징 중 하나는 산업 개발과 사회적 이슈를 결합한 임무지향적 산업정책 모델을 채택했다는 점이다. 이는 여러 부처와 기관의 정책과 프로그램을 통합해 종합적인 산업 전략으로 추진한다는 점에서 과거와 차별화된다. 두 번째 특징은 탈탄소화와 기후변화 등 그린 전환 분야에 대한 지원이 강화되었다는 것이다. 이에 따라 NIB는‘그린 산업화 정책’으로도 불리지만, 일부에서는 3,000억 헤알의 전체 금융지원 중 탈탄소화 관련 산업에 할당된 자금이 5% 미만인 점을 지적하며 정부의 실질적 의지에 의문을 제기하고 있다. 세 번째로, 팬데믹 이후 보건 안보의 중요성이 부각되면서 보건산업 지원, 특히 보건산업단지 구축 등이 강조되고 있다. 네 번째 특징으로, 중요한 정치세력으로 부상한 농업계를 포용하기 위해 가족농뿐만 아니라 기업농에 대한 지원도 중점적으로 다뤄지고 있다. 마지막으로 국가안보를 고려해 국방과 주권을 위한 핵심 기술의 50%를 자국 내에서 생산해 자율성을 확보하려는 목표 역시 주목할 만한 특징이다.

이상에서 살펴본 바와 같이, 룰라 정부의 첫 산업정책(PITCE)을 제외하면 브라질의 산업정책은 선택과 집중보다는 다양한 이해관계의 요구를 수용하면서 지원 분야가 광범위해지는 경향이 있다.

① 지원 수단

산업정책의 지원 수단은 소득 수준에 따라 다양하다. Global Trade Alert에 따르면 OECD 등 고소득국가에서는 정부 대출, 무역 금융, 재정 보조금 등이 가장 인기있는 3대 정책수단이다. 그밖에 해외시장에서의 금융지원, 공공조달 및 현지화 등도 주요 정책수단으로 선호되고 있다. 그에 반해 중소득 국가에서는 정부 대출, 재정 보조금, 이자지불 보조금이 가장 선호되는 3대 지원 수단이다. 이외에 세금 및 사회보험 감면, 생산보조금 등도 주요 정책수단으로 인기가 높다.

<그림 5> 
고소득국 및 중소득국의 10대 산업정책 지원 수단

룰라 정부의 첫 번째 산업정책인 PITCE에서도 다양한 지원 수단이 활용되었다. 그중에서도 특히 주목할 만한 것은 산업발전을 위한 법적·제도적 기반을 마련한 점이다. 주요 사례로는 혁신법, R&D 촉진법(Lei do Bem), 바이오안전법, 중소기업 일반법(MPE), 정보기술법, 기업 설립 및 해산법 등이 있다(Cano 2010, 9-10). 수출 촉진을 위해 브라질무역투자진흥공사(Apex-Brasil)를 독립기관으로 승격시키고, R&D 분야에서 외국인직접투자(FDI)를 유치하기 위해 대통령실 산하에 투자부서를 신설하였다. 또한, BNDES는 자본재 산업에 660억 헤알을 지원하며, 산업발전의 기반이 되는 기계산업을 육성하고 중소기업의 생산설비 현대화를 돕기 위해 기계설비융자 프로그램(Modermaq)에 25.4억 헤알을 배정했다. 석유·가스 및 조선산업 육성을 위해 정부조달이 산업정책의 주요 수단으로 활용되었으며, 반도체 분야에서는 Ceitec S.A.라는 국영기업을 설립하여 칩 생산의 전 과정을 브라질 내에서 진행할 수 있도록 지원했다(IEDI 2004, 13-16; Salerno & Daher 2006, 38-41).

룰라 정부의 두 번째 산업정책인 PDP에서는 PITCE에 비해 정책수단이 크게 확대되고 정부의 역할이 강화되었다. 주요 정책수단으로는 △자동차, 자본재, 선박, 소프트웨어 산업에 대한 광범위한 세제 감면 조치, △BNDES를 통한 신용대출 확대, △석유 및 가스, 방위산업, ICT, 원자력, 보건산업에서의 정부조달 활용, △혁신 분야 투자 확대 등이 두드러진다. 특히, 이 시기에는 선진국발 글로벌 금융위기의 여파로, 인프라 개발 계획인 성장촉진프로그램(PAC)과 지속가능한 투자 프로그램(PSI)을 연계한 경기 부양 성격의 정책이 함께 추진되었다(IEDI 2008, 8-12).

PDP를 계승한 PBM은 기존 산업정책 수단과 유사한 점이 많지만, 몇 가지 차이점이 있다. 가장 큰 차이는 인센티브 지원 범위가 산업 활동뿐 아니라 대외무역과 서비스 부문으로 확대되었다는 점이다. 또한, 무역 보호 조치 강화와 ‘Buy Brazil’ 정책 시행 등 국내 산업과 시장보호를 위한 보호주의적 성향이 뚜렷하게 나타났다. 특히, 정부조달에서는 브라질 기술표준을 준수한 국산 제품과 서비스를 생산하는 업체에 대해 입찰 시 최대 25%의 특혜마진을 인정하는 법령(12.349/2010호)이 도입되었다. 마지막으로, 인적자원 육성의 일환으로 엔지니어 양성을 목표로 해외 유학생에게 장학금을 지원하는‘국경없는 과학프로그램(Programa Ciencia sem Fronteiras)’이 시행되었다(권기수 외 2011, 117-118; IEDI 2011, 13-20).

룰라 3기 정부에서도 다양한 산업정책 수단이 활용되고 있다. NIB는 대출, 보조금, 세액 공제, 지분 참여, 국산 부품 의무 사용, 대외무역, 특혜 마진, 기술 이전, 지적재산, 품질 인프라, 규정, 기술 주문, 정부조달, 공공 투자 등 총 14가지 산업정책 지원 수단을 동원하고 있다. 이 중 브라질 정부가 특히 중점을 두고 추진하는 주요 정책수단은 다음 세 가지다. 첫째, 금융지원 측면에서는 대출과 보조금 지급 외에도 탄소 규제 시장 신설과 지속 가능한 금융 분류체계(택소노미) 개발 등을 통해 시장 기반 자금 조달을 촉진하고 있다. 둘째, 지적 재산권 보호, 인프라 개발, 인적자원 육성, 지역 개발, 대외무역 여건 개선 등 비즈니스 환경개선을 목표로 하는 수평적 산업정책을 추진하고 있다. 셋째, 과거 산업정책에서 주로 사용되었던 정부조달 시장과 국산부품(local contents) 의무 사용 규정을 보다 적극적으로 활용하고 있다. 브라질 정부는 정부조달 시장에서 국산 제품에 우선권을 부여하고, 공공 프로젝트에서도 국내 기업을 우선시하며, 외국산보다 가격이 높더라도 일정 비율까지 국산 제품을 우선 구매할 수 있도록 규정하고 있다. 다만, 과거 사례에서처럼 지나치게 엄격한 정부조달 규정과 높은 국산부품 의무 사용 요건이 비용 상승과 경쟁력 저하를 초래할 수 있다는 우려도 제기되고 있다(Florêncio 2024).

② 재정(금융)지원 규모

산업정책의 성공 여부는 정책을 추진할 수 있는 충분한 예산 확보가 관건이다. 중남미 여러 나라에서는 정치적 의욕만으로 산업정책이 발표되었으나, 실질적으로 정책을 실행할 예산이 부족해 무용지물이 되는 경우가 빈번했다. 이에 Devlin & Moguillansky(2012, 10-28)는 중남미에서 과거 산업정책과 차별화되는 2000년대 신산업정책의 주요 특징 중 하나로 적절한 예산 확보를 강조했다.

2000년대 노동자당(PT) 집권 이후 브라질의 산업정책은 과거와 달리 예산 확보를 중요한 요소로 포함하고 있다. 여기서 예산 확보는 단순한 무상 지원이 아닌, 주로 공공기관을 통한 특혜 대출(저리 대출)을 의미한다. 2000년대 브라질에서 산업정책의 주요 자금줄(대출 창구) 역할을 담당했던 기관은 브라질의 대표적인 개발은행인 경제사회개발은행(BNDES)이다. 이에 본 연구에서는 경제사회개발은행(BNDES)의 지원 규모를 토대로 각 산업정책의 금융지원 규모를 비교하고자 한다.³⁾

먼저, PITCE 추진 시기(2003~2007년)에 BNDES는 혁신과 산업발전을 촉진하기 위한 금융지원을 핵심으로 다양한 프로그램을 도입했다.⁴⁾ 구체적으로는 연구개발 및 혁신(PD&I) 프로그램과 혁신적 생산 프로그램에 자금을 지원했으며, 소프트웨어, 의약품, 엔지니어링 등 특정 산업을 대상으로 하는 프로그램(Prosoft, Profarma, Proengenharia)에도 자금을 투입했다. PITCE 추진 기간에 BNDES의 총 지원 금액은 2,061억 헤알에 달했으며, 연평균 지원액은 412억 헤알로, 이 금액은 해당 시기 연평균 GDP의 1.88%에 해당했다.

둘째, PDP 추진 시기(2008~2010년)에 BNDES는 산업정책의 핵심 자금지원 창구로서 국제 경쟁력 강화를 목표로 다양한 산업 부문에 자금을 지원했다. 특히 2009년 글로벌 금융 위기 당시, BNDES는 정부의 전략적 자금지원을 통해 민간 투자를 촉진하고 경제성장을 견인하여 위기 극복에 중요한 역할을 했다. PDP 추진 시기 BNDES의 산업정책 관련 총 지원액은 2,934억 헤알로, 연평균 978억 헤알에 달했다. 이는 연평균 지원 규모에서는 호세프 정부 시기의 산업정책(PBM)에 미치지 못하지만, GDP 대비 비율(2.84%)로는 역대 산업정책 중 가장 큰 규모였다.

셋째, PBM 추진 시기(2011~2014년)에도 BNDES는 ‘Inova Empresa’와 같은 프로그램을 도입하여 전략적 산업 분야의 혁신 촉진을 위해 막대한 자금을 지원했다. 이 기간 BNDES의 산업정책 관련 총 지원액은 4,557억 헤알로, 연평균 1,139억 헤알(GDP 대비 2.24%)에 달했다. 이는 절대 금액 기준으로 역대 산업정책 중 가장 큰 규모였다.

마지막으로 룰라 3기 정부는 신산업정책(NIB)에 2026년까지 총 3,000억 헤알을 투입하겠다고 발표했다. 이번 정책에는 BNDES뿐만 아니라 연구개발(R&D) 재정지원을 담당하는 과학기술재단(FINEP)과 브라질산업연구혁신공사(Embrapii)도 참여하고 있다. 그러나 높은 정부 부채로 인해 재정지출에 대한 민감성이 큰 상황에서, 3,000억 헤알에 달하는 대규모 지원은 재정 건전성 악화에 대한 우려를 불러일으켰다.⁵⁾ 이와 같은 우려에도 불구하고, 역대 산업정책과 비교했을 때 NIB의 지원 총액은 금액 기준으로 두 번째로 크지만, GDP 대비 비율(0.92%)로는 가장 낮은 수준이다.

2000년대 들어 중남미에서 신산업정책의 논쟁을 주도했던 Devlin & Moguillansky(2012)는 신산업정책의 중요한 특징으로 민관협력(public-private alliances)을 통한 수평적 운영체계를 지향한다는 점을 꼽았다. 브라질을 비롯한 중남미 국가들은 2000년대 이전까지 국가 주도의 상명하달식(top-down) 수직적 운영체계를 채택해 왔다. 그러나 2000년대에 들어 중남미 각국에서 정부가 단독으로 산업정책을 수립하는 관료적 모델의 한계가 드러나기 시작했다. 2000년대 브라질 노동자당(PT) 집권 이후 추진된 산업정책 역시 이러한 변화를 반영하였다. 노동자당(PT) 정부는 국가산업개발위원회(Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial, 이하 CNDI)를 설립해 기존의 하향식(top-down) 접근에 더해 상향식(bottom-up) 접근법을 도입하여 현장의 요구를 정책에 반영하고자 노력했다. 이를 통해 정부, 민간부문, 시민사회가 협력하는 삼자 협력 구조가 마련되었고, 이러한 정책적 틀은 브라질의 산업발전을 위한 종합적 시스템 구축에 중요한 역할을 하였다. CNDI는 과거 동아시아나 중남미의 발전 모델과는 달리, 국가와 사회가 함께 정책을 수립, 감독, 평가하는 포럼을 제도화하는 모델로 평가되었다.

룰라 정부는 첫 산업정책인 PITCE를 추진하며, 사회와의 소통을 강화하고 국가적 논의를 확대하는 한편, 전략적 주제에 대한 토론을 촉진하기 위해 CNDI를 설립했다. 그러나 초기 정책 수립 과정에서는 기업가, 노동자, 기타 시민사회 단체와의 소통이 거의 이루어지지 않았고, 주로 관료 조직 내에서 고립된 채로 정책이 마련되었다. 당시 PITCE 수립 과정에서 중요한 역할을 한 경제정책위원회(CPE)는 재무부, 개발상공부, 과학기술부 등 여러 각료로 구성되었다(Stein & Herrlein Júnior 2016, 266-267). 노동자당(PT) 집권 시기 산업정책의 수립 및 운영에서 핵심적인 역할을 수행한 국가산업개발위원회(CNDI)는 PITCE가 수립된 지 1년 후인 2004년 12월에 신설되었다. CNDI는 산업발전 전략의 방향을 제시하고 PITCE 계획 및 지원 계획을 수립하는 주요 임무를 맡았다. 다음으로 이 시기에 PITCE의 조정과 집행을 담당할 브라질산업개발청(Agencia Brasileira de Desenvolvimento Industrial, 이하 ABDI)이 신설되었다. ABDI의 설립 목적은 무엇보다도 하나의 핵심기구에 산업정책의 집행을 집중시켜, 산업정책을 보다 신속하고 효율적으로 추진하기 위함이었다(권기수 2011, 19). 그러나 애초의 야심찬 설립 목표와 달리, ABDI는 충분한 예산과 권한을 부여받지 못해 보조기구의 역할에 머물러 있다.

룰라 정부의 두 번째 산업정책인 PDP에서는 CNDI가 산업정책의 수립부터 운영까지 중요한 역할을 담당했으며, 산업정책 최고 자문기구로서의 역할과 기능이 더욱 체계화되었다. 룰라의 산업정책을 계승한 호세프 정부의 산업정책인 PBM의 수립과 운영 과정에서도 CNDI는 핵심적인 역할을 수행했다.

룰라 3기 정부는 산업정책을 수립하기 위해, 2016년 9월 테메르 부통령의 대통령직 승계 이후 8년간 중단되었던 CNDI를 2023년에 부활시켰다. 새로 부활한 CNDI는 이전 산업정책에서와 동일한 역할과 기능을 수행한다. 우선, CNDI는 산업정책의 최고 자문기구로서, 개발상공서비스부(MDICS) 장관이 위원장을 맡고, 20개 정부 부처 장관, 경제사회개발은행(BNDES) 총재, 그리고 21명의 시민사회 대표로 구성된다. CNDI는 국가산업 발전을 촉진하기 위한 정책과 구체적인 조치를 대통령에게 제안하는 임무를 수행한다. 또한, 산업정책 실행을 위한 구체적인 계획을 수립하고 CNDI에 제안하며, CNDI가 결정한 사항을 실천에 옮기는 임무를 담당하는 집행위원회(Comitê-Executivo)가 설립되었다. 이 위원회는 개발상공서비스부(MDICS)와 13개 부처의 대표들로 구성된다. 셋째, CNDI와 집행위원회는 필요에 따라 주제별 실무 그룹을 구성할 수 있으며, 이 그룹에는 공공 및 민간 기관과 시민사회 단체도 참여하여 다양한 관점에서 산업 발전을 논의할 수 있다. 마지막으로 사무국은 개발상공서비스부(MDICS)가 맡아 행정 지원과 회의 자료 준비를 담당하며, CNDI의 성과와 목표를 보고하는 역할을 수행한다.⁶⁾

이상에서 살펴본 바와 같이, 룰라 3기 정부의 CNDI는 이전의 역할과 기능을 계승하면서도 몇 가지 차이점을 보인다. 첫째, 호세프 정부의 산업정책 시기와 비교했을 때, 참여 부처와 시민사회 구성원의 수가 확대되었다. 이는 보다 많은 이슈를 다루기 위해 폭넓은 참여를 유도하려는 의도로 해석된다. 둘째, CNDI의 조직 구조는 PBM에 비해 오히려 단순해졌다. PBM에서는 산업정책의 관리와 심의를 담당하는 운영위원회(Comitê Gestor)와 집행그룹(Grupo Executivo)이 별도로 존재했으나, 이를 집행위원회(Comitê-Executivo)로 통합했다. PBM에서는 여러 정부 기관의 실무진으로 구성된 집행위원회(Comitês Executivos)가 운영을 담당했으나, NIB에서는 개발상공서비스부(MDICS)가 사무국을 맡도록 변경되었다. 마지막으로, PBM에서 운영되던 민관합동의 분야별 경쟁력위원회(Conselhos de Competitividade Setorial)는 주제별 실무그룹으로 대체되었다(IEDI 2011, 12-13).

출처: Presidência da República, Casa Civil, Secretaria Especial para Assuntos Jurídicos (2023)